Конституционные основы регионального управления на Северном Кавказе

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Исторически Россия складывалась и развивалась как союз разных народов при государствообразующей роли русского народа. Изначально, хотя и в разных формах, государственное устройство России строилось на сочетании административно-территориального и национально-территориального принципов. В таком сочетании неизбежно заложено внутреннее противоречие, требующее взвешенной, гибкой и в то же время четкой позиции центра, ответственности и профессионализма у административно-политической элиты центра и регионов. Но уйти от этой модели в ближайшей перспективе невозможно. Простых волевых решений этой проблемы не существует, ибо все они ведут к новым потрясениям.

Переживаемый нами современный этап политического процесса в России характеризуется среди прочего углублением регионализации, которая сопровождается "суверенизацией" национальных и территориальных образований как самостоятельных субъектов управления. Регионализация детерминируется сложным комплексом объективных и субъективных факторов. Она - результат сочетаний, характерных для транзитологической модели перехода от авторитарно-административной системы к демократической, изменений социально-политической и геополитической организации России, новых, модернизированных свойств общественной системы с этнической мобилизацией и проявлением архаического синдрома. Архаический синдром - возрождение комплекса архаических явлений, представлений, стереотипов и норм поведения, размывание или сужение сферы рационального, усиление воздействия иррационального и чувственно-эмоционального восприятия окружающей действительности, укрепление мифологического мышления как результат реакции на непродуманные, не учитывающие закон ментальной идентичности преобразования последнего десятилетия.

Очевидно, что этническая мобилизация в условиях всеобщего кризиса идентичности дает основу культурной легитимации современных политико-правовых противоречий в регионе, сказывается на специфике развития федеративных отношений в России.

Истоки современной российской модели федерации связаны с периодом перестройки в СССР и постсоциалистическим развитием Российской Федерации. В развитии Северо-Кавказского региона данный этап является отражением хода реформ федерализма в СССР, РСФСР, а затем Российской Федерации в целом. Эти преобразования в постперестроечный период осуществлялись в двух направлениях: 1) политика полной реабилитации репрессированных народов; 2) тенденция к суверенизации отдельных национально-территориальных образований, децентрализация формы государственного устройства, в том числе посредством разграничения полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Важным этапом в становлении современной системы регионального управления стал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Главное его содержание - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти субъектов РФ - с другой. В результате закладывалась основа "разделения властей" по вертикали, размежевание предметов ведения федерации и составляющих ее субъектов, а также переход от национальной федерации к основанной на сочетании национального и регионального принципов. Федеральный договор закладывал основы асимметричной федерации, гарантируя большие права суверенным республикам в составе РФ по сравнению с региональными субъектами - краями и областями.

В п. 4 ст. 5 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. это противоречие снято: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъекты РФ между собой равноправны".

Организация регионального управления в России и характер использования местными властями социальных технологий регулирования общественно-экономических процессов сегодня в значительной мере предопределены нормативными отношениями между центром и субъектами Федерации.

В России существует единая система государственной власти, т. е. федеральная власть распространяется на всю территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Конституция создает правовую основу для разграничения полномочий и предметов ведения государства и регионов, которые конкретизируются в индивидуальных договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельным субъектам Российской Федерации могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты.

Конституция определяет следующие предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: обеспечение соответствия конституций и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; совместная собственность на землю, недра, водные и другие природные ресурсы; разграничение государственной собственности; природопользование; обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры; координация вопросов здравоохранения; защита семьи; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями; установление общих принципов налогообложения и сборов; общее законодательство; кадровое обеспечение правоохранительных органов; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие.

Конституция устанавливает, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

Впервые за субъектами РФ признается не просто право "осуществлять правовое регулирование", а осуществлять законодательную деятельность. Например, в соответствии с уставами (документы, выполняющие квазиконституционные функции) субъектов Федерации, в исключительное их ведение входят: принятие, изменение и дополнение устава, региональных законов и иных правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти в регионе, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение региональных социально-экономических, научно-технических, экологических программ; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами региона; решение вопросов административно-территориального деления региона, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных региональных званий и премий и т. п.

Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие аналитики отмечают слабость центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой стороны, государство, представляя собой главную общественную силу, зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться исключительно в компетенции местных властей.

Это ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению - региональной администрации и федеральному центру, что усложняет структуру управления и процесс принятия решений. С одной стороны, необходимость решения вопросов региональной жизни в центре сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей. С другой стороны, стремление центра к всеохватывающему контролю, истоки которого восходят ко временам союзного Госплана с его планированием вплоть "до последнего винтика", приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения его на проблемах стратегического управления.

Важнейшей проблемой является соответствие основных законов республик, краев и областей Северо-Кавказского региона Конституции России.

Анализ нормативно-правовых актов республик, уставов краев и областей, городов федерального значения, автономных областей и округов свидетельствует, что некоторые их положения, статьи не соответствуют или противоречат Конституции Российской Федерации. Это касается правового статуса субъекта РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, принципа разделения властей. При определении и регулировании мер по защите прав и свобод человека, прав национальных меньшинств не обеспечивается равноправие граждан независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств (1) . Сказанное относится и к Северо-Кавказскому региону. Практически все субъекты вступают в противоречие с федеральным законодательством. Концептуально эти противоречия отражают как стремление республик, краев и областей к увеличению объема полномочий и предметов ведения, которые входят в сферу совместной или исключительной компетенции федерального центра, так и вынужденное опережение регионами федерального центра, не успевающего законодательно реагировать на изменяющуюся ситуацию. В частности, это касается и проблем обеспечения национальной безопасности и трактовки этого понятия (2) .

Прежде всего, нужно отметить противоречия на конституционном уровне. Не во всех конституциях республик Северного Кавказа признается безусловный приоритет Федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в ст. 7 Конституции Ингушетии, ст. 65 Конституции Дагестана акцентируется внимание на верховенстве республиканского закона: "Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления РФ правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным правам Республики".

В Конституциях некоторых республик Северного Кавказа предусмотрены нормы, в соответствии с которыми решение об изменении статуса республики принимается на референдуме (ст. 68 Конституции КБР, и др.). Между тем в ст. 3, п. 1 Закона о референдуме РФ (от 10 октября 1995 г.) сказано, что вопросы изменения статуса субъектов РФ не могут выноситься на референдум.

Закрепленные в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (в том числе Северного Кавказа) положения о предоставлении субъектам федерации самостоятельных полномочий в сфере международных отношений требуют своей координации.

В то же время реальные процессы объективно заставляют органы власти субъектов Федерации идти на нарушения устаревшего или неработающего федерального законодательства. Об этом свидетельствует наличие Советов Безопасности, которые созданы и функционируют во всех северокавказских субъектах Российской Федерации. По нашему мнению, требуется правовая легализация этих структур на уровне федерального законодательства.

Явную угрозу федеральному устройству России представляет собой продолжающееся разрушение единого духовного пространства России, которое провоцирует усиление напряженности во взаимоотношениях регионов и центра. Крах коммунистической идеологии после десятилетий атеизма привел к образованию вакуума в религиозной и идеологической сферах. Признавая свободу совести, государство не может не быть обеспокоенным активной экспансией религиозных учений и сект, которые, используя огромные материальные ресурсы и низкую религиозную культуру населения и административных органов, под видом чистого ислама, христианства и новых божественных откровений являются, по существу, тоталитарными сектами, инструментами политического экстремизма в обличьи религиозности (ваххабизм, Аум Синрике и др.). За некоторыми из них скрываются спецслужбы разных стран или экстремистские международные центры. В условиях переходного периода и системного кризиса, переживаемых Россией, требуется более жесткое правовое регулирование деятельности подобных сект, чем пока предусматривает федеральное законодательство. Реальная ситуация вынуждает субъекты Федерации идти, вопреки федеральному законодательству, на поддержку традиционных конфессий, что позволяет не допускать религиозного экстремизма. Об этом, в частности, говорил Президент Республики Кабардино-Балкария В. М. Коков на Международной конференции "Ислам - религия мира" в ноябре 1999 г. (3) . Буквальное же соблюдение федерального законодательства в Дагестане (под давлением центра) стало одной из причин последних трагедий.

Этот пример показывает, что размывание единого правового пространства страны, принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству, которые справедливо понимаются как наиболее опасный для национальной безопасности фактор, не так однозначно (4) . Ответственность за ситуацию лежит не только на регионах, которые стремятся преувеличить свой правовой статус, но и на несовершенстве федерального законодательства, не в полной мере учитывающего национальное многообразие России.

Сказанное не умаляет принципа, что правотворчество субъектов Российской Федерации должно быть органично связано с системой российского законодательства, но и оно нуждается в серьезном совершенствовании с учетом сложных и неоднозначных процессов становления демократической российской государственности. Необходимо двустороннее движение к реформе в сфере нормативного обеспечения федеративных процессов в Российской Федерации (5).

Решение конституционного правового обеспечения отечественной модели федерализма, взаимоотношений федерального центра и регионов - условие нормализации взаимодействия народов и культур, религий, составляющих духовную общность, ядро уникальной российской цивилизации. Восстановление системного единства социокультурного пространства России, единства "мира этносов" нашей страны необходимо для сохранения всех наших народов от саморазрушения, для восстановления естественной многополюсности мировой системы цивилизаций.

1.Шамба Т. М. Проблемы реформы законодательства в субъектах Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1999. С. 21; см. также: Кашироков З. К. Северный Кавказ в контексте российского федерализма. Политико-правовой аспект // Северо-Кавказский юридический вестник. 1998. ? 4.

2. Хоперская Л. Л. Проблемы безопасности в Северо-Кавказском регионе // Бюллетень Центра социальных и гуманитарных исследований Владикавказского института управления и Владикавказского центра этнополитических исследований Института этнологии и антропологии РАН. 1999. ? 3.

3. Кабардино-Балкарская правда. 1999. 4 ноября.

4. Попов А. В. Субъектная структура регионального управления (социально-правовой и управленческий аспекты). Ростов н/Д, 1997.

5.Реализация принципов федерализма в России (на примере Северного Кавказа). Ростов н/Д, 1997. С. 53.