Проблемы местного самоуправления в Абхазии

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

В соответствии с Конституцией Абхазия является демократическим государством. Его демократизм находит выражение, прежде всего, в обеспечении в нем народовластия; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; идеологического и политического многообразия; местного самоуправления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Абхазии признается ее народ -граждане РА. Это означает, что Абхазия провозглашается государством народовластия или, иначе говоря, демократическим государством.

В условиях осуществления радикальных политических реформ важным элементом процесса развития народовластия в Абхазии стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации общества и государства.

Конституция РА 1994 года впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя Абхазии и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Закрепление в Конституции основ местного самоуправления и позже принятие законов "Об управлении в административно-территориальных единицах РА" и "О выборах в органы местного самоуправления" послужило началом процесса реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления.

Согласно ст. II Конституции РА Абхазия признает и гарантирует общепризнанные нормы международного права, которые закрепляют основные принципы построения и функционирования демократического государства. В качестве примера можно привести Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 октября 1985 года, в которой утверждаются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления.

Что же входит в понятие местного самоуправления? В каких организационно-правовых формах оно осуществляется? На какой территории оно действует? На этих и других вопросах я хочу остановиться в этой статье.

Местное самоуправление в РА - это система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных, местных, традиций.

Местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы - Собрание района, города, поселка, села и путем проведения референдума в городах, районах и других населенных пунктах.

Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления принадлежит каждому дееспособному гражданину, достигшему 18-летнего возраста и постоянно проживающему на территории РА, члены Собрания избираются сроком на 3 года.

Согласно законодательству, основной формой работы Собрания является заседание, то есть сессионная форма. На первом заседании Собрание из своего состава избирает Председателя, заместителя Председателя, комиссии, секретаря. На заседании Собрание решает вопросы, отнесенные к его ведению. В связи с такой формой работы Собрания возникает вопрос: насколько результативна сессионная форма работы органа местного самоуправления? Может, эффективнее было бы наличие постоянно функционирующего органа? Хотя не исключено, что в таком случае это может быть связано с целым рядом проблем, и организационных в том числе. В первую очередь, на мой взгляд, играют роль условия нашего времени, отсутствие достаточных средств для содержания должностных лиц представительного органа на постоянной основе.

Согласно законодательству на органы местного самоуправления может быть возложено исполнение отдельных государственных полномочий, которое предусматривает передачу органам местного самоуправления достаточных материальных и финансовых ресурсов для осуществления этих полномочий.

Закон "Об управлении в административно-территориальных единицах РА" предусматривает довольно широкий перечень полномочий, которыми наделяются Собрания для решения вопросов местного значения, однако я остановлюсь лишь на некоторых из них.

Органы местного самоуправления утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, обеспечивают охрану общественного порядка, определяют свои внутренние структуры, а также решают другие экономические, социальные и иные вопросы.

По наиболее важным вопросам местного значения гражданами может проводиться местный референдум. Решения, принятые путем местного референдума, обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, находящимися на территории местного самоуправления.

Не следует забывать, что помимо местного самоуправления на территории муниципального образования существуют также местные органы государственного управления, которыми являются администрации городов, районов и других населенных пунктов. Главы администраций назначаются Президентом из числа членов Собрания. Они входят в систему исполнительной власти и подотчетны Кабинету Министров, что, на мой взгляд, не вполне демократично.

Ведь, согласно общепризнанным нормам международного права, органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя. Следовательно, желательно наличие облеченных реальной властью органов местного самоуправления, обеспечивающих эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. В международной практике демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется, прежде всего, в выборности органов местного самоуправления. Согласно этому принципу, в ходе выборов населением избираются представительные органы, то есть Собрания, которые уже упоминались выше. Также населением или представительным органом из своего состава избирается глава муниципального образования, то есть глава местной администрации.

В таком случае возникает вопрос: насколько целесообразным представляется назначение в Абхазии глав местной администрации Президентом РА. Не имеем ли мы основания предполагать, что это положение идет вразрез с демократическими принципами местного самоуправления, которое предполагает децентрализацию власти, независимость и самостоятельность местного самоуправления в управлении местными делами. То же самое можно сказать и о назначении глав администрации поселков и сел главой администрации района.

Оба вышеназванных положения - противоречат закрепленному далее в этом же законе положению о том, что права местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти и управления. На мой взгляд, в таких условиях не представляется возможным говорить о более широкой автономии органов местного самоуправления в пределах своей компетенции.

В решении этого вопроса в международно-правовой практике существуют более демократичные способы, одним из которых и является выборность главы местной администрации.

Еще один аспект, который я хотела бы затронуть, касается полномочий Собрания и местной администрации.

Один из пунктов ст. 15 о полномочиях представительного органа содержит норму, в соответствии с которой Собрание города, района дает согласие на назначение начальника управления (отдела) внутренних дел города, района и должностных лиц администрации города, района, ведающих вопросами финансов, сельского хозяйства, образования, культуры, социальной защиты населения, здравоохранения, спорта.

Здесь тоже говорится о назначении на должность, хотя, как мне кажется, целесообразней было бы говорить о представлении главой администрации кандидатур должностных лиц на утверждение Собранию.

И последним, на что хотелось бы обратить ваше внимание, является конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Что же подразумевает законодатель под этой формулировкой? Означает ли это наличие большей самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, обеспечивает ли эта норма организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством? Или же этот факт говорит о незначительности функций органов местного самоуправления и необязательности соблюдения принятых ими решений и распоряжений?

Этот вопрос, включая и те, которые ставились ранее, остаются открытыми для споров и дискуссий. Если не говорить о вышеупомянутых проблемах, то в целом сам факт закрепления в нашем законодательстве на конституционном уровне основ местного самоуправления и осуществление процесса формирования и функционирования органов местного самоуправления является еще одним шагом на пути к демократизации нашего общества и государства.