Положение беженцев из Абхазии в Российской Федерации

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Статья подготовлена на основе опыта работы Комитета "Гражданское содействие" и московского пункта сети "Миграция и Право".

В Российской Федерации проживают несколько десятков тысяч беженцев из Абхазии – этнических грузин, вынужденных покинуть эту территорию в период грузино-абхазского вооруженного конфликта 1992-1993 гг. Точное их число неизвестно, по оценкам Консульства Грузии в Москве полуторагодовой давности, всего в России находятся около 50 тысяч грузин из Абхазии, в том числе около 30 тысяч – в Москве. События последних двух лет ("антигрузинская кампания" осени 2006 г., постановление правительства от 15 ноября 2006 г. №683, лишившее неграждан права работать на рынке, прекращение выдачи виз для беженцев внутри России, см. об этом ниже) должны были побудить к отъезду из России всех, у кого была хоть какая-то возможность это сделать. Так что сейчас количество абхазских беженцев в России, видимо, существенно меньше: об этом свидетельствует и заметное уменьшение посетителей из их числа в приемной "Гражданского содействия". Остались либо те, кому удалось получить российское гражданство, либо те, кому совершенно некуда ехать. И положение этих последних становится с каждым днем все более безнадежным.

В результате грузино-абхазского конфликта 1992-1993 г. Абхазию покинули почти все этнические грузины, составлявшие свыше 45% населения автономной республики, а также члены смешанных семей и представители некоторых других этнических групп (русские, армяне, греки и др.). Большая часть из них выехала в Грузию, вторая по численности группа – в Россию. В то время, то есть всего через год–два после распада СССР, Россия не воспринималась как иностранное государство. Многие беженцы сначала выезжали в Тбилиси, но потом, не получив существенной помощи или не сумев найти себе пристанища и средств к существованию, часто направлялись в Россию, чаще всего в Москву, которую по-прежнему рассматривали как свою столицу, политический и экономический центр, где принимаются решения и где легче выжить.

В это время границы между странами СНГ действовал безвизовый режим пересечения границ, для граждан СНГ, находящихся в России, не существовало особых правил регистрации, у выходцев из этих стран были те же паспорта образца 1974 г., что и у граждан России. Единственным существенным отличием было отсутствие постоянной прописки, которая продолжала служить необходимым условием для официального трудоустройства, доступа к государственной медицинской и социальной помощи. Беженцы из Абхазии сумели приспособиться к этим условиям: большинство из них нашло для себя источники существования там, где не требовалась прописка (в сфере частного найма, торговли, мелкого бизнеса, строительства, транспортных услуг) и при этом можно иметь заработок, достаточный для того, чтобы снимать жилье, обходиться без социальной помощи, оплачивать медицинские услуги и высшее образование (со средним, обычно, не возникало проблем), а также откупаться от милиции, когда не было регистрации.

В 1993 г. была создана Федеральная миграционная служба, издан закон "О беженцах". Но лишь единицы абхазских беженцев получили статус: во-первых, потому что статус предоставлялся очень ограниченно, а в Москве и вовсе не предоставлялся, во-вторых, потому, что большинство беженцев за статусом не обращались. Статус не давал ничего, кроме легального положения, а они и так его имели. Кроме того, беженцы постоянно надеялись, что вот-вот смогут вернуться домой. Только в последние годы эта надежда начала угасать, и люди стали задумываться о том, что надо как-то обосновываться в России надолго.

По тем же причинам абхазские беженцы не пытались воспользоваться возможностями получения гражданства России, которые предоставлялись первой редакцией закона "О гражданстве РФ".

Постепенно ситуация менялась к худшему. В России и Грузии были введены национальные паспорта, а советские – выведены из употребления.

В 2000 г. Россия заявила о выходе из Бишкекского соглашения стран СНГ о безвизовом режиме пересечения границ между странами Содружества и о намерении регулировать этот вопрос с помощью двусторонних соглашений. Между Россией и Грузией, не сумевших достичь договоренности о сохранении прежнего режима, установился визовый режим (кроме российско-абхазском и российско-юго-осетинского участков границы).

1 марта 2001 г. представители России и Грузии подписали протокол, установивший временный – до подписания двустороннего соглашения – порядок оформления взаимных поездок граждан двух стран. Пункт 2а протокола предусматривал предоставление видов на жительство без визы гражданам, законно и постоянно проживающим на территории другой стороны на 5 декабря 2000 г. Насколько нам известно, в России этот пункт никогда не выполнялся. Протокол также предусматривал выдачу виз российских военнослужащим, находящимся в Грузии, и беженцам из Абхазии и Южной Осетии, находящимся в России - по спискам, которые грузинская сторона должна была представить в МИД России до 1 июля 2001 г. К сожалению, эта важная договоренность коснулась лишь небольшой части беженцев, так как совершенно очевидно, что за три месяца посольство Грузии не могло составить списки даже тех беженцев, которые находились в Москве. Тем не менее, около 2 000 тысяч беженцев смогли воспользоваться этой договоренностью и на протяжении последних 8 лет регулярно получали в МИД России через Консульство Грузии годовые визы, позволявшие им регистрироваться и легально проживать в России.

Остальным пришлось ощутить изменение обстановки через один - два года, когда заработал принятый в 2002 г. закон РФ "О правовом положении иностранных граждан". С вступлением в действие этого закона все иностранные граждане и лица без гражданства, проживавшие до этого времени в России (включая большую часть абхазских беженцев) были выведены за пределы правового поля, делегализованы, так как их правовое положение этим законом никак не было урегулировано. Содержавшийся в законе - крайне громоздкий – механизм легализации был рассчитан только на вновь въезжающих иностранных граждан.

В поисках выхода из этого положения юристы нашей организации начали рекомендовать беженцам из Абхазии в судебном порядке устанавливать факт постоянного проживания в России на июнь 2001 г. с тем, чтобы они затем могли без визы и миграционной карты начать процесс легализацию: зарегистрироваться и подать документы на получение РВП. С середины 2006 г. эта рекомендация получила поддержку со стороны ФМС, издавшей инструктивное письмо за подписью заместителя директора А.Г.Леденевым, которое предусматривало именно такой механизм легализации. Однако, воспользоваться этим механизмом было крайне трудно: во-первых, многие беженцы не могут представить в суд документы, подтверждающие их постоянное проживание в РФ (кочевая жизнь, работа без оформления не способствует образованию архива), во-вторых, суды – особенно после "антигрузинской кампании" осени 2006 г. крайне неохотно рассматривают такие дела и часто отказывают заявителям, в-третьих, беженцам, не имеющим права на получение РВП без квоты, очень трудно воспользоваться даже состоявшимся судебным решением, так как для грузин получить РВП по квоте почти нереально. И наконец, ни в суд, ни в ФМС не имеет никакого смысла обращаться тем беженцам, которые не имеют паспортов, либо имели несчастье обменять старый советский паспорт на национальный грузинский без визы или получить его взамен утраченного: для них это просто граждане враждебной Грузии – нелегалы, нарушители закона, и никакие реальные обстоятельства их беженской жизни не могут смягчить эту позицию. В настоящее время судебный механизм легализации беженцев малоэффективен.

Российско-грузинская война 2008 г. и признание Россией независимости Абхазии, не обусловленное обязательством создать условия для возвращения беженцев, лишило их последних надежд вернуться на родину. В то же время он способствовал закреплению стереотипа враждебности по отношению к грузинам, который начал складываться в обществе и особенно - в сознании бюрократии. В результате, например, получить РВП в счет квоты для грузин стало практически невозможно.

В поисках выхода из правового тупика, в котором оказались в России беженцы из Абхазии, мы рекомендовали им обращаться в миграционную службу за статусом беженца или временным убежищем. Но почти во всех случаях они получили отказ. В то же время поскольку на период прохождения процедуры определения статуса беженцы с советскими паспортами и с национальными паспортами без виз приобретали легальное положение, мы советовали тем из них, у кого есть основания для получения РВП вне квоты (супруги граждан РФ и др.), использовать этот период для подачи документов на РВП. В некоторых - немногих - случаях это удалось. Но в последнее время ФМС перестало принимать документы на РВП у беженцев, находящихся в процедуре, отказываясь признавать легальность их положения. Значит и этот способ легализации, касающийся очень небольшой группы беженцев, прекратил свое существование.

Некоторые проживающие в РФ беженцы пытались воспользоваться тем, что Россия из политических соображений установила для жителей Абхазии льготный режим предоставления российского гражданства. Поскольку дипломатического представительства России в непризнанной республике нет, документы на получение российского гражданства у жителей Абхазии принимала общественная организация под названием "Конгресс русских общин соотечественников в Абхазии" и передавала в Представительство МИД РФ, расположенное в ближайшем российском городе Сочи. Тем, у кого нет паспортов, власти Абхазии выдавали выведенные из употребления советские загранпаспорта серии 40, и эти паспорта рассматривались Представительством МИД в Сочи как действительные удостоверения личности. Одни беженцы не без риска для себя выезжали в Сухуми, чтобы подать документы на гражданство. Другие делали это с помощью посредников.

Хотя этот льготный способ получения гражданства вовсе не рассчитан на беженцев, прямо отказать им в приеме документов было невозможно, так как большинство из них сохранило прописку в Абхазии. Однако, возможность отсева нежелательных заявлений была заложена в самом механизме приема документов. Ведь их принимает не дипломатическое учреждение, а общественная организация, которая не несет за эти документы никакой ответственности и часто даже не выдает заявителям справок, подтверждающих получение документов. Но и выдача такой справки ни к чему ее не обязывает. В результате многие беженцы ожидали решения о предоставлении гражданства по несколько лет и так ничего и не дождались. В последние годы документы, поданные на получение гражданства РФ этническими грузинами, стали задерживаться и возвращаться в Представительство МИД РФ территориальным органом ФСБ со ссылкой на то, что заявители могут иметь гражданство Грузии, поскольку проживают в Гальском районе Абхазии. Разумеется, это грубое нарушение закона, так как "компетентные органы" обязаны проводить проверку и давать точное, а не предположительное заключение в отношении каждого заявителя. Однако, череда вопиющих беззаконий, которую представляет собой вся история предоставления российского гражданства жителям Абхазии, этим не исчерпывается. Недавно стало известно, что документы на получение гражданства России, находившиеся в Представительстве МИД России в Сочи, по распоряжению Консульского департамента МИД России переданы в МИД Абхазии. Вероятно, это первый в истории случай подобного рода.

До недавнего времени среди находящихся сейчас в России абхазских беженцев можно выделить три основные группы, несколько различающихся по своему положению.

Первая группа - "неблагополучные": обладатели паспортов образца 1974 г., выданных в Абхазии до 1992 г. со штампами о прописке на территории Абхазии. Эти люди находятся в двойственной ситуации. С одной стороны, обладатели таких паспортов считаются нелегалами, паспорта эти невозможно использовать для получения виз, регистрации, получения разрешения на работу и выдачи паспортов. Фактически единственное место, где они рассматриваются как документ, это суд (если судья сочтет это возможным). С другой стороны, на улице грузины с такими паспортами чувствуют себя даже лучше, чем обладатели национальных паспортов с визой и регистрацией. Во время "антигрузинской кампании" советские паспорта многих (хотя и не всех) спасли от депортации: очевидно, было негласное указание руководства МВД беженцев не трогать. Поскольку удостоверений беженца ни у кого из них нет, то единственным понятным для милиционера документом, позволяющим отличить беженца, служил советский паспорт, выданный в Абхазии. Большинство милиционеров не знало, что в национальных грузинских паспортах имеется персональный номер, указывающий на место прописки и позволяющий отличить выходцев из Абхазии. Тем не менее, в настоящее время никаких механизмов легализации для большинства из них нет.

"Самые неблагополучные" - обладатели национальных грузинских паспортов без визы или вообще без паспортов. Это или подросшая молодежь, не имеющая ничего, кроме свидетельств о рождении, или люди, утратившие советские паспорта в хаосе гражданской войны, или лишившиеся их уже в России (большинство этих паспортов пропало в недрах милиции). Некоторые беженцы, помучившись без паспортов и не имея возможности получить никакого иного удостоверения личности, кроме грузинского паспорта, получили в Консульстве такие паспорта. Однако, национальный паспорт без визы практически не меняет (если не ухудшает) их положения. Это - наиболее уязвимая категория, не имеющая никаких защитных механизмов.

"Относительно благополучные": такими мы считали тех, кто с 2001 г. получал визы, регистрировался, то есть проживал в России легально, меньше, чем остальные, дрожал при встрече с милиционером и меньше платил. Однако, положение их все это время было неустойчивым. Визы им выдавались на год, и не было никакой гарантии получения ее на следующий год. Пропустил срок обращения за визой даже по уважительной причине (болезнь, утрата паспорта) – отказ. Не смог сразу после получения визы зарегистрироваться или, не найдя места для регистрации, "купил" справку о регистрации в одной из сотен легально действующих фирм, оформляющих "липовую" регистрацию – отказ. Съездил в Грузию, хотя бы на похороны, въехал по визе, полученной в российском консульстве, - годовую визу в МИД РФ больше не получишь никогда. Постоянную проблему составляло получение виз подрастающими детьми беженцев, имеющих визы. МИД РФ отказывал им в выдаче виз на том основании, что в списках, представленных в Консульством Грузии в 2001 г., они не фигурировали. Отказывали в выдаче виз даже детям беженцев, получивших российское гражданство.

По чьему-то странному усмотрению, беженцам из Абхазии все эти годы выдавались визы, не дающие права работать. До "антигрузинской кампании" 2006 г. большинство из них тем не менее работало – некоторые даже в бюджетных организациях (больницах, школах), потому что руководители организаций и работодатели, как и сами беженцы, в визах не разбираются. Осенью 2006 г. многие грузины, в том числе беженцы с визами и регистрацией, были депортированы за незаконную трудовую деятельность: их забрали прямо из-за прилавков, с водительских мест микроавтобусов и легковых автомобилей. Существенное упрощение порядка выдачи разрешений на работу в начале 2007 г. абхазских беженцев никак не коснулось, но зато два других нововведения, видимо, лишили заработка очень многих из них: резкое увеличение размеров штрафов, налагаемых на работодателей за незаконное использование иностранной рабочей силы, и постановление Правительства РФ № 683, лишившее неграждан права работы на рынках.

С начала 2007 года из МИД России стала поступать информация, что после вывода российских военнослужащих с территории России выдача виз беженцам из Абхазии будет прекращена. При этом делались ссылки на Протокол 1 марта 2001 г., хотя этот документ никак не увязывает между собой обязательство Грузии о выдаче виз российским военнослужащим с обязательством России выдавать визы беженцам из Абхазии. В марте 2009 г. российский МИД выдал беженцам визы в последний раз и на срок только до 30 сентября сего года. С 1 октября свыше 2000 абхазских беженцев, которые 16 лет легально проживали в России, строго соблюдая непростые требования по части регистрации, стали нелегалами без перспектив легализации и присоединились к той группе беженцев, которых мы назвали "самыми неблагополучными". Кому это было нужно?

Итог: Россия была вовлечена в грузино-абхазский конфликт с момента его возникновения, занимала всегда проабхазскую сторону, логическим итогом этой политики стало признание независимости Абхазии. Следовательно, Россия вместе с Абхазией разделяет ответственность за последствия этого конфликта и в первую очередь — за судьбу жертв конфликта, находящихся на ее территории. Россия обязана:

• содействовать безопасному возвращению в Абхазию тех беженцев, которые пожелают туда вернуться, сделать это возвращение непременным условием поддержки независимой Абхазии со стороны России;
• предоставить убежище тем, кто не имеет намерения и возможности вернуться в Абхазию, рассматривая их как постоянных жителей признанной Россией независимой Абхазии, не имеющих возможности вернуться в места постоянного проживания;
• принять исчерпывающие меры к легализации беженцев из Абхазии, проживающих в России: предоставить всем беженцам, независимо от их нынешнего положения в РФ вид на жительство, как это предусматривалось российско-грузинским протоколом 1 марта 2001 г.: с этой целью наладить эффективное взаимодействие с властями Абхазии в получении с ее территории необходимых документов;
• предоставить гражданство России тем жителям Абхазии, нынешним и бывшим, у которых были приняты документы на гражданство;
• принять меры к защите от каких-либо посягательств собственности граждан России, находящейся на территории Абхазии.

14 октября 2009 года