Итоги рассмотрения положения в России Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Нынешний 2003 год - особый. Сразу три конвенциональных органа ООН - Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по правам человека и Комитет по социальным, экономическим и культурным правам рассматривают периодические доклады России о соблюдении и исполнении соответственно Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД), Международного Пакта о гражданских и политических правах и Международного Пакта о социальных, экономических и культурных правах. Во всех трех случаях российские НПО подают в соответствующие комитеты альтернативные доклады. Первое рассмотрение уже прошло - в марте положение в России было изучено Комитетом по ликвидации расовой дискриминации. Правозащитный Центр "Мемориал" подготовил и в декабре 2002 г. представил в Комитет альтернативный доклад. Он сыграл большую роль в дебатах, а все его основные положения и выводы были фактически повторены в заключительных рекомендациях Комитета.

Согласно КЛРД, страны-участницы должны представлять в Комитет периодические доклады о соблюдении ими конвенции один раз в два года, но реально, по заведенному Комитетом порядку, направляют сдвоенные доклады один раз в четыре года. Предыдущий, периодический доклад РФ (нумерация по рубрикатору ООН - CERD/C/299/Add.15) был представлен в 1996 г. и рассмотрен Комитетом в 1998 г. В 2002 г. РФ представила сводный текст, объединяющий 15, 16 и 17 периодические доклады. Он состоит из собственно доклада, структурированного в соответствии с содержанием статей конвенции, и из четырех тематических приложений. С этим документом на русском и на английском языках (CERD/C/431/Add.2) можно ознакомиться на сайте офиса Верховного Комиссара ООН по правам человека.

Основные идеи правительственного доклада: Россия в целом соблюдает КЛРД, все формы дискриминации запрещены Конституцией и текущим законодательством, основным механизмом борьбы с дискриминацией является уголовное право, государство принимает достаточные меры для защиты уязвимых групп, в первую очередь коренных народов. В качестве достижений доклад называл принятие в 1996 г. Концепции национальной политики РФ, взаимодействие органов власти с национально-культурными автономиями, работу Уполномоченного по правам человека в РФ и федеральную программу развития толерантности. По мнению авторов официального доклада, основная проблема до последнего времени заключалась в отсутствии законодательного определения "фашизма" и "экстремизма", что не давало правоохранительным органам с этим "экстремизмом" бороться, однако принятие нового закона о противодействии политическому экстремизму позволяет надеяться на исправление ситуации (к моменту подачи доклада Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности" еще не был даже внесен в Государственную Думу, поэтому в докладе говорилось о других проектах).

Официальный доклад вскользь затрагивал тему милицейских злоупотреблений, но оценивал проблему как отдельные редкие инциденты. Доклад совершенно умалчивал о таких проблемах, как преследования чеченцев и вообще выходцев с Кавказа, из Средней Азии и стран "третьего мира" по всей стране, дискриминация месхетинских турок в Краснодарском крае, фабрикации уголовных дел против чеченцев и других меньшинств, дискриминационное применение паспортных и регистрационных правил и пр. О чеченцах было сказано только то, что жители беженских лагерей в Ингушетии получают гуманитарную помощь, о цыганах - то, что органы власти содействуют цыганским обществам и развивают с ними диалог. Про турок-месхетинцев было написано следующее: те из них, кто расселились в Центральной России в 1989 г. согласно постановлениям правительства, никаких трудностей не испытывают, а что касается Краснодарского края, то там имеет место "определенная социальная напряженность и конфликтогенность на бытовом уровне".

Первый проект альтернативного доклада был составлен "Мемориалом" в 1998 г. с помощью Международной Лиги прав человека и с тех пор обсуждался, уточнялся, дополнялся и совершенствовался. При работе над текстом были использованы информация и советы ряда партнерских НПО: Московской Хельсинкской Группы, Международного общества месхетинских турок "Ватан", Федеральной национально-культурной автономии цыган, Новороссийского комитета по правам человека. Окончательный вариант альтернативного доклада был сделан в декабре 2002 г., а в январе представлен в Секретариат Комитета. Доклад был также одобрен Советом Сети российских НПО против расизма и дискриминации, а к марту 2003 г. 43 российские неправительственные организации также заявили о своей поддержке доклада. Таким образом, Комитет по расовой дискриминации получил текст, отражающий точку зрения достаточно широкой коалиции самых разных - правозащитных, этнических, мигрантских, антифашистских и исследовательских НПО.

Альтернативный доклад писался не с целью оппонировать точке зрения правительства или опровергать официальный доклад. Основная задача состояла в том, чтобы, пользуясь наши источниками информации и опираясь на наш опыт, описать то, как в стране соблюдается и исполняется Конвенция. Материал в докладе структурирован в соответствии с содержанием 1-7 статей КЛРД, перед этим изложены общие сведения об особенностях ситуации в стране, а важные специфические сюжеты (неточности и темные места официального доклада, чеченцы, турки-месхетинцы, паспортная система) - описаны в приложениях. Вот основные положения доклада.

В российской правовой системе имеется целый ряд механизмов противодействия расовой дискриминации и разжиганию этнической вражды. Конституция гарантирует равенство прав и свобод (но не содержит запрета дискриминации), и эти положения воспроизводятся в текущем законодательстве. Конституция и законодательство гарантируют возможность судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. На практике в большинстве своем правовые механизмы противодействия дискриминации и расистской пропаганде слабы и малоэффективны. Возможность их использования существует, скорее, в теории. Это объясняется рядом обстоятельств, в том числе отсутствием определения и прямого запрета дискриминации, дисбалансом материальных и процессуальных правовых норм, недостатками действующих нормативно-правовых актов, отсутствием соответствующего правоприменительного опыта, включая судебную практику. Следует подчеркнуть также недостаток юридической или политической воли у правоприменителей. Кроме того, имеющиеся гражданско-правовые нормы позволяют защищать конкретное нарушенное право, но в реальности дискриминация как таковая не становится предметом судебного рассмотрения. Существенным фактором является отсутствие официального и общественного интереса к проблемам противодействия дискриминации и общая невостребованность соответствующих правовых механизмов. Государство предпочитает формулировать проблемы в категориях "межэтнического конфликта", "регулирования миграции", "толерантности" и "противодействия экстремизму", тем самым игнорируя и закрывая тему дискриминации.

В последние годы отмечены определенные позитивные изменения в законодательстве и судебной практике. Следует отметить вступивший в силу в феврале 2002 г. новый Трудовой Кодекс РФ, запрещающий дискриминацию на всех стадиях трудовых отношений. Государство предпринимает определенные меры для защиты уязвимых групп населения. Можно также отметить меры, принимаемые во исполнение Закона РФ "О реабилитации репрессированных народов" 1991 г., и Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" 1999 г. Принятый в июле 2002 г. Федеральный закон "О противодействии политическому экстремизму" предоставляет органам государственной власти простые и сильнодействующие средства пресечения деятельности, которую государство сочтет "экстремистской", но несет в себе риск злоупотреблений. В 2002 г. государство продемонстрировало решимость активно бороться с расистскими и националистическими группировками крайнего толка. Заслуживает также одобрения принятие федеральной целевой программы по формированию установок толерантного сознания и профилактике экстремизма в российском обществе на 2001-2005 гг.

В докладе было, однако, отмечено, что государство не прилагает достаточных усилий для эффективного противодействия дискриминации и для создания соответствующих механизмов. Напротив, органы государственной власти систематически дискриминируют по этническому признаку определенные категории населения или поощряют дискриминацию. Власти Краснодарского края при прямой поддержке федеральных органов власти проводят политику преследований и вытеснения с территории России месхетинских турок. По всей стране систематической дискриминации, преследованиям и ограничениям прав подвергаются чеченцы; особую тревогу вызывает практика фабрикации уголовных дел против чеченцев, а также цыган и таджиков. Серьезную проблему составляет дискриминационное обращение правоохранительных органов с этническими меньшинствами, в основном выходцами с Кавказа и из Средней Азии, а также с цыганами. Существующее законодательство о регистрации по месту жительства и пребывания, о беженцах и вынужденных переселенцах поощряет дискриминационное поведение исполнителей. Государство обеспечивает прямую поддержку и ряд привилегий националистическим организациям крайнего толка, именующим себя "казачьими", хотя эти группировки несут ответственность за крупные насильственные акции против этнических меньшинств.

В докладе было особо подчеркнуто, что на общую ситуацию негативно влияет сохранение в неприкосновенности основ советской паспортной системы, являющейся основным инструментом расовой дискриминации и предпосылкой большинства дискриминационных практик. Изменение правил нахождения в стране граждан бывшего СССР и принятие в июле 2002 г. нового Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" лишает легального статуса большинства живущих в стране на законных основаниях бывших советских граждан, в основном относящихся к этническим меньшинствам, и делает их жертвами дискриминационного обращения и кампании преследований.

62-я сессия Комитета по расовой дискриминации прошла в Женеве 3-21 марта 2003 г. Доклад РФ рассматривался 10 и 11 марта. Докладчиком от Комитета по стране был Патрик Торнберри (Patrick Thornberry, Великобритания). На сессию в Женеву приехали четыре представителя разных российских НПО: Лариса Биткаева, заместитель директора Центра межнационального сотрудничества, Юрий Джибладзе, президент Центра развития демократии и прав человека, Татьяна Локшина, исполнительный директор Московской Хельсинкской группы и Александр Осипов, координатор программы "Этническая дискриминация" Правозащитного центра "Мемориал". Визит был организован женевским представителем Международной Лиги прав человека Алексеем Коротаевым. До рассмотрения российского доклада нам удалось встретиться и побеседовать с П.Торнберри. Утром 10 марта с нами встретился министр по делам национальностей РФ В.Ю.Зорин; текущие конкретные проблемы во время этого разговора мы почти не обсуждали. У министра было три просьбы на будущее: сформировать что-то вроде общественной палаты для оперативного реагирования на ксенофобские выступления и публикации, подумать о создании некого общественного консультативного органа при В.Ю.Зорине и активно поднимать вопрос перед разными международными организациями о том, чтобы Грузия выполнила свои политические обязательства перед Советом Европы и забрала к себе месхетинцев. На первые две просьбы нашей реакцией было "Почему бы и нет?", а ответ на третью был однозначно отрицательным. Причина - ссылки на Грузию используются российскими властями для оправдания дискриминации турок в Краснодарском крае, и участвовать в подобных играх едва ли разумно.

10 марта в перерыве перед началом рассмотрения мы провели брифинг для членов Комитета. Кроме четырех человек из Москвы в нем участвовал Алексей Коротаев. Члены Комитета проявили большой интерес: почти все пришли на брифинг и задали множество вопросов. В основном они хотели получить дополнительную информацию о паспортной системе, о положении в Чечне, о последних событиях в Краснодарском крае, о казачестве, о положении беженцев и о том, что для страны означает принятие нового законодательства об иностранцах.

Доклад страны рассматривается два дня во время двух сессий по три часа. Заседания Комитета открыты, но правом на выступление пользуются только члены Комитета и правительственная делегация. Доклад представляет официальная делегация страны, затем докладчик Комитета по стране излагает свои вопросы и замечания по докладу, затем высказываются члены Комитета и также задают свои вопросы. На следующий день официальная делегация дает пояснения и отвечает на заданные накануне вопросы, члены Комитета получают еще один раунд дополнительных вопросов; после ответов делегации и заключительных слов дебаты по стране заканчиваются. В течение нескольких последующих дней Комитет готовит проекты заключительных замечаний по рассмотренным докладам, которые принимаются в конце сессии по возможности консенсусом.

Официальную делегацию РФ возглавлял министр по делам национальностей В.Ю.Зорин; в делегацию также входили С.А.Воронов, заместитель начальника управления Генеральной Прокуратуры РФ по надзору за соблюдением федерального законодательства, А.П.Абдуллаев, директор издательства "Мир", В.А.Парщиков, старший советник постоянной миссии РФ при ООН в Женеве, Ю.А.Бойченко, начальник отдела Департамента международного гуманитарного сотрудничества и прав человека МИД РФ и другие сотрудники МИД и постоянной миссии РФ при ООН в Женеве. Доклад представлял министр по делам национальностей; основные положения его выступления сводились к следующему. Россия - уникальная страна с очень сложным по составу населением, а многие ее острые проблемы в области межэтнических отношений унаследованы от СССР. За прошедшее десятилетие страна переживала сложный переходный период, к счастью, ситуация оказалась не столь плохой, как она могла бы быть. В настоящее время переходный период заканчивается, благодаря новому руководству ситуация стабилизируется во всех областях, в частности, принимается новое законодательство, позитивно влияющее на межэтнические отношения. Законодательство содержит достаточные гарантии защиты от дискриминации, а в особо сложных случаях помогает Уполномоченный по правам человека. Отдельные проблемы в области межэтнических отношений есть, но они решаются. В частности, новое законодательство о противодействии экстремизму наконец-то позволяет правоохранительным органам бороться с разжиганием этнической вражды. Есть серьезные объективные проблемы в деле защиты коренных малочисленных народов, но в этой области многое делается. Вообще, в России накоплен такой уникальный опыт регулирования межэтнических отношений, что Россия могла бы послужить моделью для других стран.

Члены Комитета не вполне разделили эти оценки. В Комитете 18 человек, по российскому докладу высказались все, кроме члена Комитета от России Ю.А.Решетова, который по регламенту Комитета не может в подобном случае выступать. Все выступавшие дипломатично говорили о понимании сложностей, с которыми сталкивается Россия, благодарили за подробные доклад и выступление, но задавали весьма нелицеприятные вопросы. Например, что происходит с турками в Краснодарском крае, как можно комментировать сообщения о фабрикациях уголовных дел против чеченцев, почему контроль за соблюдением правил регистрации носит этнически избирательный характер, на каком основании целый рад привилегий имеет казачество, что происходит с бывшими советскими гражданами, которые уже живут в РФ и пр. Почти все обращали внимание на недостаток статистических данных, в частности, о работе судебных и правоохранительных органов. Многие члены Комитета обратили внимание на то, что и официальный доклад, и правительственная делегация РФ подменяют повестку дня: вместо дискриминации они говорят о "межэтнических конфликтах", "напряженности", "политическом экстремизме" и пр. Впрочем, не все вопросы Комитета можно назвать удачными, многие не вполне относились к делу, например, о референдуме по конституции в Чечне или о списке национальностей, подготовленном к переписи населения.

Ответы были дипломатичны: члены делегации признавали отдельные имеющиеся недостатки, ссылались на сложность ситуации и подчеркивали позитивные изменения. По поводу паспортной системы было сказано, что прописка отменена, а региональное законодательство приводится в соответствие с федеральным. О фабрикациях уголовных дел представитель Генеральной Прокуратуры сказал, что такие вещи случаются, но фабрикации дел по этническому признаку не может быть, потому что не может быть никогда. О казачестве В.Ю.Зорин высказался в том духе, что казачество объединяет людей разных национальностей, а политика правительства по отношению к ним - это реабилитация репрессированной этнической общности. Вопрос о турках в Краснодарском крае министр аккуратно обошел, заметив лишь, что в Южном Федеральном округе сложная миграционная ситуация, а Грузия должна выполнять свои обязательства относительно месхетинцев. Также российская делегация фактически обошла вопрос о судьбе бывших советских граждан, фактически живущих в РФ, тех, кого новое законодательство в реальности ставит вне закона.

Практически все выступавшие члены Комитета ссылались на альтернативный доклад и даже прямо его цитировали; таким образом, уровень доверия к этому документу был очень высоким.

21 марта были готовы Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации (Concluding Observations). Этот текст не может считаться окончательным, поскольку его должна одобрить лингвистическая служба ООН, однако документ уже не является конфиденциальным, и содержательные правки в него уже не будут вноситься, только редакторские. Окончательная, отредактированная версия, так же как и русский перевод, будут готовы существенно позднее. Впрочем, неофициальный русский перевод неотредактированной версии не оставляет никаких сомнений относительно результатов сессии. Заключительные замечания отражают практически все основные позиции и выводы альтернативного доклада российских неправительственных организаций: в них выражается озабоченность в связи с этнической избирательностью в работе правоохранительных органов, использованием паспортной системы для дискриминации меньшинств, дискриминацией месхетинских турок в Краснодарском крае, связанными с введением нового законодательства проблемами бывших советских граждан, живущих в России, расистскими нападениями на этнические меньшинства и иностранцев, положением чеченцев и пр.

Что все это нам дает? Степень эффективности международных организаций не стоит ни преувеличивать, ни недооценивать. Они не могут ничего приказать никакому правительству и не располагают сколько-нибудь сильными средствами воздействия. В принципе они нацелены на диалог любой ценой и на содействие медленным позитивным изменениям. Работа таких органов, как Комитет по ликвидации расовой дискриминации строится на допущении, что все государства заинтересованы в международном сотрудничестве и в поддержании своего имиджа на международной арене, следовательно - в соблюдении тех "правил игры", которые приняты в обществе, считающем себя цивилизованном. Иногда это допущение оказывается верным, и есть немало примеров того, как воздействие международных организаций помогло переменам к лучшему. Разумеется, в наших условиях дискриминация является результатом деятельности одних ведомств, а на международные совещание ездят представители совсем других, и, к примеру, МВД нет дела до того, что говорилось где-то там в Женеве. Вместе с тем, нынешнее руководство явно хочет выглядеть цивилизованным, а для этого надо хотя бы внешне считаться с мнением и ООН, и Совета Европы. Поэтому возможное влияние международных организаций не стоит недооценивать.

Приложения:

1. О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Альтернативный доклад НПО.
2. Заключительные замечания Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации (англ).
3. Неофициальный русский перевод неотредактированной версии Заключительных замечаний Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации.

Апрель 2003 года