Светлана Ганнушкина: Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Кроме того, 6 апреля г-н Гутерриш встретился с представителями неправительственных организаций – партнеров УВКБ ООН. А также провел в Комитете Государственной думы по конституционному законодательству и госстроительству презентацию пособия УВКБ ООН по предотвращению безгражданства.

Во время встреч и на пресс-конференции 11 апреля Комиссар обозначил приоритеты УВКБ ООН в Российской Федерации.

Одним из первых приоритетов УВКБ остается укрепление в России системы убежища. Комиссар подчеркнул, что УВКБ заинтересовано в предоставлении защиты различным группам лиц, ищущих убежища. Из общего числа Комиссар обратил особое внимание на беженцев из Узбекистана, которым угрожает экстрадиция.

Это та группа, которой сейчас активно занимается Комитет "Гражданское содействие" и Сеть "Миграция и Право" Правозащитного центра "Мемориал". С 18 июня находятся 13 узбеков - 12 граждан Узбекистана и один гражданин Кыргызстана содержатся под стражей в СИЗО-1 г.Иваново и ожидают решения суда по своим жалобам на отказ УФМС в признании их беженцами на территории РФ. К приезду г-на Гутерриша российские власти дали, наконец, сотрудникам УВКБ ООН разрешение посетить заключенных. Теперь сами ивановские узники, адвокат, приглашенный ПЦ "Мемориал" для их защиты, все, кто понимает, что грозит узбекам в Узбекистане, напряженно ждут, когда УВКБ признает их нуждающимися в убежище.

В честь приезда Комиссара ФМС России предоставила в распоряжение УВКБ ООН проект новой редакции Закона "О беженцах". Этот проект пока не доступен НПО, хотя они уже неоднократно просили привлекать юристов общественных организаций к разработке законопроектов. Опыт НПО, бессменно занимающихся проблемами миграции в России с 1988 г., может быть чрезвычайно полезным для работы над новой редакцией Закона "О беженца", в создании которого с 1993 г. по 1997 г. они принимали самое активное участие. Надеемся, что сегодняшние разработчики не откажутся воспользоваться бесплатной и высококвалифицированной рабочей силой и передадут разрабатываемый проект юристам Сети "Миграция и Право".
 
В последние годы миграционные проблемы превратились скорее в предмет политических спекуляций, чем анализа. Уровень осведомленности представителей высшей российской власти в области миграционного законодательства недавно ярко продемонстрировал Дмитрий Козак, отнюдь не самый нелиберальный представитель сегодняшнего руководства. Полномочный представитель президента РФ по ЮФО 30 марта во Владикавказе во время совещание по урегулированию осетино-ингушского конфликта назвал "чрезвычайно либеральным действующий закон о беженцах и вынужденных переселенцах". Дмитрий Козак выразил озабоченность тем, какую нагрузку несет государство, вынужденное заботиться об этих двух, совершенно разных и подчиняющихся двум разным законам, категориях жителей. Полпред беспокоился напрасно: в России по данным на конец 2005 г. на учете в ФМС России стоит всего 456 беженцев, так что обременить российский бюджет им особенно не удастся. Кроме того, в России еще около 1000 иностранным гражданам предоставлено временное убежище, которое не предусматривает никакой социальной поддержки, а всего на всего дает право в течение года легально проживать в России.

Что же касается вынужденных переселенцев, граждан России, изгнанных из родных мест, то государство должно было бы нести за них ответственность, но, вместо этого, их тысячами лишают статуса, не предоставив жилья даже льготным категориям. Очередь на льготное жилье составляет 40 000 семей, относящихся к категории социально незащищенных. По официальным данным скорость их обеспечения жильем такова, что последняя семья из этой очереди получит жилье через 40 лет.

Впрочем, эта проблема уже не относится к компетенции УВКБ ООН.

Как один из важнейших приоритетов Верховный комиссар ООН по делам беженцев назвал сокращение безгражданства.

Представляется, что эта проблема стоит в России чрезвычайно остро. УВКБ намерено способствовать продвижению процесса предотвращения и сокращения безгражданства в РФ и, в первую очередь, присоединению к Конвенции ООН 1961 г. "О сокращении безгражданства".

Однако Федеральный Закон "О гражданстве РФ" уже во многом учитывает положения Конвенции 1961 г. Основным препятствием на пути получения российского гражданства сегодня является Федеральный Закон "О правовом положении иностранных граждан".

В 2002 г. нежелание власти сотрудничать с гражданским обществом и прислушаться к критике принимаемых законопроектов привело к тому, что были приняты два неудобоприменимых закона "О гражданстве РФ" и "О правовом положении иностранных граждан".

Через год под сильным нажимом общественного мнения к первому из них были приняты поправки, в разработке которых участвовали представители НПО. Ценность принятых поправок трудно переоценить. Так в 2005 г. российское гражданство получило всего 484152 человека, из них 369916 – по упрощенной процедуре в соответствии с поправками 2003 г., еще 113611 – на основании двусторонних соглашений между РФ и другими странами СНГ и только 625 человек получили гражданство в общем порядке.

В то же время, сотни тысяч жителей России, состоявших в прошлом в гражданстве СССР, проживающих в России и не имеющих нигде больше ни крова, ни дома, не могут стать гражданами.

Вступивший в силу в ноябре 2002 г. Федеральный Закон "О правовом положении иностранных граждан" стал на пути к российскому гражданству сотен тысяч наших бывших соотечественников, до этого проживавших в России на законном основании, превратил их в нелегалов и приравнял к тем, кто только что незаконно пересек границу РФ.

Всех неграждан отправили получать миграционные карты, по которым они могли зарегистрироваться не более чем на 3 месяца, после чего должны были либо покинуть Россию, либо смириться с положением нелегалов.

Нелегалами стали старики родители, приехавшие к детям, дети, достигшие совершеннолетия и обнаружившие, что их забыли включить в заявление родителей о предоставлении гражданства, лица, отбывшие наказание на территории РФ, когда-то прописанные в других союзных республиках СССР, и многие другие категории лиц. Их закон просто не видит, как не читает вставленную дискету испорченный компьютер. Часть этих провалившихся в правовую дыру людей не имеет никакого гражданства, часть – имеют гражданство, которым практически невозможно воспользоваться даже для получения временного удостоверения личности. Так бакинским армянам ничего не дает их азербайджанское гражданство, а молодые русские не решаются посетить посольство Туркмении или Узбекистана, где им не выдадут паспорта, но могут потребовать немедленного возвращения на родину.

Четвертый год непродуманная нормативно-закондательная система держит вне правового поля огромное число людей, лишая их возможности легализоваться и заставляя производить множество бессмысленных ни к чему не приводящих движений.

Но вот, наконец, 17 марта 2006 г. Государственная Дума в первом чтении приняла два закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства" и "О внесении изменений в Федеральный Закон "О правовом положении иностранных граждан".

Первый проект предполагает упорядочить и упростить учет иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. Второй – не столько вносит существенные изменения в правовое положение этих категорий, сколько делает механизмы легализации более логичными и выполнимыми.

Эти законопроекты вызвали ожесточенную дискуссию, которую можно объяснить политизацией проблем миграции, так называемыми патриотами, использующими в спекулятивных целях настроения ксенофобии, широко распространившиеся в российском обществе.

Критика принятых законопроектов сводится к пугающим прогнозам многократного увеличения числа трудовых мигрантов в России. Такие прогнозы едва ли имеют реальную основу. Нелегальная рабская рабочая сила уже насытила трудовой рынок России. НПО, работающие с мигрантами, хорошо знают, что сейчас многие приезжие не могут найти себе работу и вынуждены, накопив денег на обратную дорогу, возвращаться домой несолоно хлебавши.

Невыполнимые законы привели к невероятному росту коррупции. Работодатели предпочитают откупаться от органов милиции, компенсируя эти затраты мизерным вознаграждением, которое они выплачивают рабочим, порой обманывая их и оставляя вовсе без денег.

Законы, которые можно и не слишком сложно выполнять, призваны возвратить в правовое русло использование иностранной рабочей силы. Для реализации этого потребуются огромные усилия. Работодатели уже привыкли использовать рабский труд, а правоохранительные органы получать от этого свою немалую долю.

Удивительно, что никто не вспоминает о том, как скажутся законодательные изменения на положении тех жителей России, которые потеряли легальный статус в 2002 г. А ведь можно считать, что изменения этого закона положат начало "программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников", разработку которой Распоряжением от 4 февраля 2006 г. №41-рп Президент России поручил Межведомственной рабочей группе под руководством помощника Президента В.П.Иванова.

Вполне естественно, прежде, чем переселять соотечественников из-за рубежа, легализовать тех, кто уже проживает на территории РФ, кто, в отличие от трудовых мигрантов, не уедет и не увезет заработанные деньги, кого принято стало называть русскоязычным населением.

Отметим основные изменения, облегчающие легализацию иностранных граждан, давно приехавших в Россию и приезжающих сейчас. Самые существенные изменения ожидают граждан стран СНГ, с которыми у РФ заключены договоры о безвизовом режиме пересечения границы.

Начать придется с описания положения, имеющего место на сегодняшний день.

Иностранный гражданин, находящийся на законном основании в РФ и намеревающийся обосноваться здесь на постоянное жительство, должен начать с получения разрешения на временное проживание. Как правило, это - наш бывший соотечественник. Перед переездом в Россию он продает свое жилье и имущество, на вырученные деньги покупает билет на поезд и оказывается в России с небольшими средствами, которых может хватить только на первое время. Согласно действующему закону он начинает собирать справки о состоянии здоровья, об отсутствии судимости, о доходах. Пока он получает одну из этих справок, предыдущая устаревает. В это время заканчивается его виза. А если это гражданин одной из стран СНГ, кроме Грузии и Туркмении, прибывший в Россию в безвизовом порядке, то проходят три месяца, которые он может безвыездно жить в России после пересечения границы. Приходится ему с территории РФ выехать.

Нелепость состоит в том, что безвизовый режим допускает, чтобы он, после пересечения российской границы в одну сторону, мог немедленно пересечь ее в обратном направлении и снова оказаться в России. Таким образом, до получения разрешения на временное проживание человек вынужден раз в три месяца совершать челночные поездки до российской границы и обратно, что при наших расстояниях весьма недешево.

Наконец, документы собраны, но тут может оказаться, что квота данного субъекта федерации на предоставление разрешений на временное проживание закончилась – выбросив в корзину просроченные справки, все надо начинать заново в надежде попасть в квоту на следующий год. Квоты назначают главы субъектов РФ, руководствуясь при этом своими тайными соображениями, понять которые непосвященному человеку невозможно. Так в 2006 г. Нижегородская область готова принять 4000 человек, Татарстан и Башкортостан по 3000, Кировская область – 580, а Чувашия всего 70 человек. Москва в этом году объявила квоту в 1000 иностранных граждан, Московская область – 6200. Магаданская область, которая ежемесячно присылает нам предложения по вакансиям с жильем для достаточно большого числа специалистов, оказывается готова принять только 450 человек, а Камчатка - 150.

Отдельную проблему составляет подтверждение доходов. В одних субъектах федерации предлагается подтвердить наличие средств в размере прожиточного минимума на месяц, в других – на полгода, а, например, Москва требует наличия прожиточного минимума на все 3 года, т.е. счета в банке в размере 7000 долларов. Тут тоже находится выход: занять эти деньги, положить на счет, получить справку о наличии нужной суммы и вернуть ее владельцу. Однако проверка может привести к аннулированию заявления.

О каком добровольном переселении соотечественников может идти речь при такой неразберихе процедур и отсутствии государственной миграционной политики? Единственное, что однозначно следует из создавшегося положения – это коррупция, которая благополучно и процветает в этой области. Продается все, начиная от миграционных карт и кончая паспортами граждан России.

Предлагаемые поправки в Закон "О правовом положении иностранных граждан" вносят логику в процедуру получения разрешения на временное проживание, упорядочивают ее.

Прибывший в Россию иностранный гражданин, имеющий намерение получить разрешение на временное проживание подает в территориальный миграционный орган только три документа:

1. заявление о выдаче разрешения на временное проживание;
2. документ, удостоверяющий личность;
3. миграционную карту с отметкой органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию или с отметкой миграционного органа о выдаче миграционной карты;
4. квитанцию об оплате госпошлины.

Подача документов на разрешение на временное проживание служит основанием продления визы или срока пребывание на территории России для тех, кто прибыл сюда в безвизовом порядке. Поэтому бегать до границы и обратно уже не требуется.

Медицинские справки подаются в течение месяца со дня подачи заявления. А на постановку на налоговый учет предоставляется год, который необходим, чтобы найти работу.

Решение о выдаче разрешения на временное проживание принимается за два месяца, а не шесть, как это происходит сейчас, согласно действующему закону.

Разрешение на временное проживание лицам, прибывшим по безвизовому режиму, выдается вне квоты.

Федеральные власти оставляют за собой право устанавливать срок проживания в субъектах федерации для временно пребывающих иностранных граждан до 180 дней, но могут и уменьшить этот срок.

Последнее вызывает опасения, поскольку некоторые субъекты РФ, безусловно, потребуют уменьшения этого срока, что ухудшит положение там мигрантов.

Можно сожалеть и о том, что вне квот, согласно законопроекту, не будут получать разрешение на временное проживание граждане Грузии и Туркмении. Если цель принимать соотечественников декларируется нашим государством, то тем более их следует принимать из тех стран, где этим соотечественникам особенно трудно живется.

Еще один недостаток законопроекта в том, что он снова обошел вниманием тех, кто уже давно живет в России и не может легализоваться из-за отсутствия постоянной регистрации и собственности. Следовало бы внести изменения в 37 статью действующего закона и легализовать тех, кто приехал в Россию на законном основании до 2002г. Кроме того, необходимо законодательно ввести документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, чтобы это лицо могло вступить в процедуру легализации.

Эти недостатки можно исправить при подготовке второго чтения.

Не будем касаться облегчения получения права работать, предоставляемого новым законопроектом. Отметим только, что предполагаемая отмена квот для граждан СНГ, кроме Грузии и Туркмении, и уведомительный порядок приема их на работу также весьма способствовал бы снижению уровня коррупции и установлению приоритета права в России.

Напомним, что, бывший гражданин СССР, получивший разрешение на временное проживание в России, может в упрощенном порядке подать заявление о предоставлении гражданства и получить его без всяких проблем.

Таким образом, если этот проект превратится в закон, то число лиц без гражданства существенно сократится.

Хочется надеяться, что законопроект будет принят. Не могут же наши законодатели ограничиваться борьбой с безгражданством только на чужих территориях. Как с гордостью сообщил г-ну Гутерришу сопредседатель Комитета Государственной думы по конституционному законодательству и госстроительству Константин Иосифович Косачев, наши политики добиваются признания гражданами русскоязычных жителей Эстонии и Латвии, а также раздают российские паспорта жителям Абхазии и Южной Осетии.

Наибольшее внимание Верховный Комиссар по делам беженцев уделил положению на Северном Кавказе. Таким образом, наши опасения, что УВКБ ООН откажется от зашиты внутриперемещенных лиц в России, оказались напрасными. Г-н Гутерриш еще раз подтвердил, что вынужденные перемещения граждан внутри страны не могут рассматриваться как проблема исключительно внутреннего характера. Хотя ответственность за судьбы своих граждан в первую очередь несет само государство, мировое сообщество не может устраниться ни от защиты интересов ВПЛ, ни от помощи им в восстановлении достойного уровня жизни.

О посещении г-ном Гутерришем Северного Кавказа написано много. Во всех трех республиках, которые посетила ооновская делегация, ее встречали гостеприимно и открыто. Осетинские власти заверяли, что последствия осетино-ингушского конфликта к концу года будут ликвидированы. Чеченские – признавали существующие проблемы с похищением и исчезновением людей, но обещали безопасность миссии УВКБ, если она решится перебраться в Чечню.

Комиссар почти обещал, что это скоро произойдет, он выразил намерение УВКБ способствовать повышению в Чеченской Республике уровня безопасности.

К сожалению, благие намерения и возможности – это разные вещи. Что конкретно может сделать УВКБ ООН для обеспечения или поддержания безопасности на Северном Кавказе?

Случилось так, что, 9 апреля, именно в тот день, когда г-н Гутерриш находился в Чечне, во время спецоперации был задержан силовыми структурами и бесследно исчез сотрудник Комитета "Гражданское содействие" - партнерской организации УВКБ ООН.

Около 12 часов дня на перекрестке Серноводск-Ассиновская федеральной трассы "Кавказ" во время проведения спецоперации вооруженные люди, принадлежащие проводившим операцию вооруженным формированиям, схватили и увезли в неизвестном направлении водителя "Гражданского содействия" Булата Чилаева и Аслана Исраилова - внука соседа Чилаевых. Булат взялся отвезти Аслана в Грозный. Машину Чилаева похитители прихватили с собой.

С тех пор ни одна структура в Чечне не берет на себя ответственность за задержание молодых людей, несмотря на постоянные заверения в том, что делается все возможное для установления места, куда были увезены задержанные. Информации достаточно, для того чтобы расследовать, кем и куда именно были увезены Булат Чилаев и Аслан Исраилов, но никто не проводит серьезного расследования.

К несчастью, это далеко не исключительное событие для Чеченской Республики. Поэтому мы благодарны УВКБ ООН за обещание способствовать восстановлению Чечни, но, что касается безопасности, то тут возможности международных структур едва ли могут оказаться велики и значимы.

УВКБ ООН еще одним приоритетом объявило борьбу с ксенофобией.

Что именно будет делаться, в деталях не было изложено. Однако любая работа по помощи в легализации и интеграции беженцев, внутриперемещенных лиц и других категорий мигрантов, в конечном итоге, вносит свой вклад в борьбу с ксенофобией в обществе. УВКБ поддерживает образовательные, медицинские, психологические, правовые и правозащитные программы. Местное население реагирует более положительно на чужаков, если они достаточно обеспечены и не выглядят иждивенцами. Поэтому необходимы программы по созданию рабочих мест для лиц, ищущих убежища.

Но действующее законодательство не позволяет лицам, ищущим убежища, работать, а работодателям предоставлять им работу.

Попытки УВКБ заключить с предприятиями договоры о трудоустройстве ищущих убежища лиц потерпели крах, поскольку никто не мог гарантировать, что работодатели не будут наказаны за незаконный найм иностранной рабочей силы. А получить официальное разрешение принимать на работу лиц, ищущих убежище, невозможно, поскольку им не выдают никакого документа, который бы легализовал их пребывание от момента первого обращения до приема ходатайства на рассмотрения по существу. В Москве, например, приглашения на интервью сейчас выдаются на 2009 г.

К несчастью, рост ксенофобии в российском обществе набирает темп, ее формы уже далеко не ограничиваются обычной нелюбовью к чужакам.

Часто она провоцируется представителями власти на местах, а федеральные власти попустительствуют этому.

Было бы важно, если бы международные структуры, такие как УВКБ ООН, достаточно ясно выразили свое отношение к подобным явлениям.

Г-н Гутерриш в своих выступлениях не раз отмечал, что УВКБ не занимается политикой и не делает никаких политических заявлений. Тем не менее, позиция гуманитарной организации в отношении всех видов ксенофобии может быть выражена четко и вполне определенно в самой политкорректной форме.

Апрель 2006 года